人大代表给财政预算报告"挑错" 5天后财政部回应

2018-03-15  来自: 张家口国特环保工程有限公司 浏览次数:172

"现有的预算信息,无法细致到让人大代表去判断资金使用是否正确。"全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵,在接受政知道采访时,对目前的预算报告做出上述评价。

人大代表给财政预算报告

他认为,这可能和目前的收支分类科目不尽合理有关。为此,他提出相关建议,并在3月13日收到了财政部的回复,表示已在预算报告中增加"完善政府收支分类科目"。

14.5亿的劳务费为谁花?

政知道:您如何评价今年的财政预算报告工作?

刘小兵:审查了全国和中央本级的财政预算报告,反映出的问题和地方的情况差不多。首先我们肯定它的进步,给的材料比以往要多,还专门做了一本解读材料。

但看完这些材料,发现有些问题依然存在。具体来说,根据现有的预算信息,很难判断资金的使用是否正当、正确。打个比方来说,我是教育系统的,在看2018年的中央本级预算时,我就特别关注教育支出,2018年中央本级安排的教育支出预算是1711.22亿元,也是最大的支出项目之一。那这1711亿多元是怎么花的呢?

按照目前的收支分类科目,以功能分类,分为类、款、项三级;按经济性质分类,分为类、款两级。

我先按功能分类看,1711亿多元的"类"下,分为六七个"款",其中普通教育占1485.99亿元,占比超过80%。这么多钱到底用在哪里?我就接下去看"项",发现又细分为七八个"项",其中高等教育占比超过90%,有1405.6亿元。作为高校教师的一员,我当然很感兴趣,教育部部属院校有100多所,这些资金,其他高校拿多少,我们上海财大拿多少?但信息只到"项"为止,具体资金如何分配看不到。

政知道:是否有别的途径,可以查看资金的流向细节?

刘小兵:那就看"经济分类"。中央本级预算的经济分类把所有的3万多亿支出中的1万多亿"基本支出"都放在了一起,看不到更细致的内容。

我又转而去看部门预算。因为这1400多亿的高等教育支出,肯定是通过教育部花出去的。看了教育部的部门预算,发现按"经济性质分类"来看,分为工资福利、对个人家庭的补助、商品劳务支出和资本性支出四大类。其中,除了工资福利,商品劳务支出占比也很大。商品劳务支出又细分为27个"款",包括水费、电费、咨询费、劳务费等。其中劳务费占14.5亿左右。我就在想:这14.5亿为谁花的,花到哪里去了?我同样看不到了。

所以还是老问题:按照《预算法》编制的财政预算报告,在提交给人大审查时,还是无法细致到让人大代表去判断这个资金的使用是否正确。

3000多亿的"其他支出"

政知道:预算信息呈现得不够细致,可能是什么原因造成的?

刘小兵:可能跟目前的收支分类科目不尽合理有关,收支分类科目不够科学导致政府的钱花出去找不到地方记账,只能归入"其他支出"。

举例来说,中央本级的财政预算,按照"功能分类"有几十页信息,但看数据的时候会发现,大部分科目的数据都很小,比较大的数据都集中在"其他支出"里。加总一下,我发现"其他支出"占总支出的10%,加起来有3000多亿。按照"经济性质分类"的结果也是如此,"其他支出"占到30%左右。

?"其他支出"的占比高,从侧面反映出政府收支科目的分类不够科学,可以建议中央仔细研究收支分类,对此做一个改革。不管是从广度还是深度上,让它能够更真实地反映政府做了什么事,钱到底花到哪儿去了。

政知道:您就此提出了相关建议?

刘小兵:是的,3月8日我在小组审议上提出建议,3月13日收到了财政部的回复。回复内容说,已在预算报告中增加"完善政府收支分类科目"。我对财政部积极及时做出回应的态度表示赞许,当然,接下来我们也会关注相关部门具体会怎么做。

人大代表给财政预算报告

△刘小兵在朋友圈给财政部点赞

"重点支出项目"可能不是真正的重点

政知道:今年是新预算法实施的第四年,一直在说的"全口径预算",目前进展如何?

刘小兵:按照预算法要求,全口径预算,即政府把所有资金都纳入预算。从形式上来说,已经做到了。表现出来的就是"四本预算",即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。但当前的问题是,政府主要的"功课",做在一般公共预算上,而其他三本"账",还有待加强。即使是一般公共预算,也有需要改进的地方。从法律层面上看,在一般公共预算中,对政府的基本支出,规定得非常详细,要详细地展示这些钱怎么花出去。但对于另一块比较大的支出,即项目支出,预算法的要求并不是很高。

政知道:对"项目支出"要求不高,具体体现在哪些方面?

刘小兵:举例来说,我在看部门预算的时候,特别关注项目支出。说明中提到,项目目标要严格按照项目库建设,按照绩效目标来进行编制。但我看了每一个部门的部门预算,发现项目支出只有一个总数,这些钱到底安排到什么项目里,看不出来。

还有一个问题,各部门挑出来的36个"重点支出项目",加总的金额占项目支出总金额不足5%。这意味着,挑出来的这些项目,可能不是真正的重点项目。

所以从部门预算来说,有很大一块"项目支出",你看不到它做了哪些项目,导致我们(人大代表)也没有办法进一步审查,这一方面的工作有待完善。其次,可以增加一些真正的、老百姓比较关注的重点项目。再次,投票机制也有改进空间。如果有代表对当中的某几项不同意,怎么办?所以应该允许人大可以对预算报告提出一些修正,甚至将来允许人大代表在对预算报告投票时,可以分项投。

建议制定财政法

政知道:今年您带来了什么议案?

刘小兵:关于制定财政法的议案我们已经研究两年多了。虽然我国已制定了一些财政法律,但从总体上看,财政立法还不够完善和不成体系。

比如关于收入、支出,对于国有资产的处置都没有完全纳入法制的轨道中。举个例子,政府非税收入中,政府性基金收入有十多项,真正有法律依据的占比不多,最大的一项来源是国有土地使用权出让金收入,就只有行政法规。

一部预算法无法解决所有的问题,预算法更大意义是对收支过程进行管理的法律法规,很多基本原则有待界定清楚。所以在预算法之外,应该着手进行财政基本法的相关工作,起到上位法的作用。这也是实现"把钱袋子管住"的关键一步。

政知道:就完善财政立法,您提出的具体建议是什么?

刘小兵:我们提出以下建议:第一,鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用,建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程,为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。

第二,《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金,所有的公共资金都必须包含在这些基金中,不允许存法外资金。

第三,《财政法》应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系,定期向人大报告,做到公开透明。


第四,《财政法》应明确财政收入的权限,除税收法定之外,下述收入的立项和标准应通过人大审批:行政性收费和罚款;具有垄断性的,收费标准不受到竞争制约的事业收费;各项具有强制性的政府性基金收费;具有强制性的社会保险基金的缴款;具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

第五,《财政法》应明确财政支出的权限,下述支出或支出标准应通过人大审批:一般公共支出;政府性基金支出;各项社会保险基金支出;集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定,但一级政府所属的国有企业作为一个整体,其下述支出应受人大审批的制约:重大投资项目支出,经营管理者的薪酬标准,企业的一般管理支出规模。

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